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美國同等發展階段有哪些環保經驗值得借鑒?

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美國同等發展階段有哪些環保經驗值得借鑒?

發布日期:2017-09-12 作者:廢氣處理哪家好 點擊:

 環境保護部部長陳吉寧在與美國前財政部長亨利˙鮑爾森先生會見時曾表示,解決中國的環境問題,需要積極借鑒西方發達國家的經驗教訓,特別是歷史上同等發展階段的一些有效做法。

       中國當前的經濟發展階段相當于早期的美國某個發展階段。因此,研究借鑒美國的環保政策,不僅要研究現在的政策措施廢氣處理哪家好,更要研究美國在當時那個發展階段上的環境保護政策措施。

       由于全球發展的大背景和人類認識等發展階段不同,很難定量確定中國目前的發展階段相當于美國的哪個階段。單單就同等的經濟發展階段而言,通過比較中國與美國以購買力平價(PPP)為基礎的人均GDP,大致判斷可得出,2014年中國中西部、東北、東部的經濟發展水平分別相當于美國1978年、1982年和1987年水平。美國人均GDP在這3年的數據分別為10587美元、14439美元和20101美元。即中國中西部地區、東北部地區、東部地區分別與美國20世紀70年代后期、80年代初期和80年代后期發展水平相當。總體來看,中國當前的經濟發展水平與美國20世紀七八十年代相當。
       通過對比同等經濟發展階段中國和美國的環境保護政策,中國的環境政策與美國相比有超前的內容。比如,中國的環境保護國家意志強于美國,環境管理體制構建早于美國,部分環境法律早于同階段的美國,部分環境標準嚴于同階段的美國,履行國際環境責任強于美國等。
       但總體而言,中國的環境措施在很多方面還落后于美國。例如,移動源控制等環境政策落后美國,多數環境政策不如美國具有可操作性,有些環境標準過高致使流于形式,未對環境政策進行經濟分析,環境信息公開及公眾參與和美國仍有差距等。
       一、美國與中國同等發展階段的環保經驗
       美國在20世紀七八十年代面臨著經濟快速發展、能源消費不斷增加、人口不斷集中、汽車大量普及等問題。由于美國采取了積極和嚴格的環境保護措施及相關措施,雖然經濟快速發展,但是污染物排放非升反降,而且降幅較大。
       1、逐步強化和完善環境保護法律政策。美國在20世紀70年代后相繼制定或修訂了一系列環保法案,法律涵蓋內容越來越廣,所涉污染物種類越來越多,標準越來越嚴格。從法律形成上看,先后形成了《清潔水法》、《清潔空氣法》和《超級基金法》,并歷經了多次修訂;從管理對象上看,管理范圍逐漸擴大;從環境質量標準上看,標準日趨嚴格。以顆粒物污染控制為例,自1971年首次制定顆粒物環境空氣質量標準后進行了4次修訂。同時,注重借助司法力量強化環保執法。20世紀70年代~80年代美國開始使用司法手段確保環境法律和政策有效執行。例如,為確保固定污染源廢氣排放標準有效執行,美國環保局有權向違反標準者發出終止令,并且把問題提交司法部進行起訴。
       2、環境管理制度不斷完善。通過《國家環境政策法》推動政策環評。《國家環境政策法》要求“對環境質量有重要影響的所有重大的聯邦行動”都必須事先提交環境影響報告書。此法不但是美國環境政策的基本法,而且通過政策環評相關規定,對所有涉及環境保護的相關部門起到了約束性作用,直接從根源上解決了要求各部門特別是工業和開發部門開展環境保護的問題。使得這些相關部門根據法律要求主動解決環境問題而非被環保部門協調和約束。同時,逐漸形成排污許可等核心環境管理制度。20世紀七八十年代美國還制定了排污許可制度。以水為例,規定任何從點源向水體排放污染物的行為,不論是否會對受容納水體產生污染,都必須獲得排污許可證,并遵守許可證規定的排放限制標準和污染排放時間表,否則即屬違法。
       3、調動地方政府和公眾的力量參與環境保護工作。美國在里根執政時期實施環境聯邦主義,將環境保護的責任轉移到州和地方政府。以環境執法為例,州和地方對環境執法負有主要責任,大多數控制環境污染的聯邦法規都授權聯邦環保局把執法權委托給經審查合格的州環境執法機構。同時,社會組織和公眾逐漸成為環境保護的重要力量。20世紀70年代~80年代,美國制定的環境法律中無一例外地將公眾參與具體細化到每個環境政策制定之中,授權公民可以就公眾參與提起司法審查或者公民訴訟。此外,美國的環境非政府組織獲得了長足發展,十大環保組織的會員總數顯著增長。從1965年的不到50萬人,增加到1985年的330萬人,1990年達720萬人。
       4、人員、資金、技術投入大大增加。自美國環保局成立,其規模和權利得到迅速擴大,環境保護投入也大大增加。環保局的活動預算、全職雇員、環境保護和自然資源項目的開支占聯邦總預算的比例都大幅度上升。此外,美國充分吸收地方和社會資本,以確保充裕的環境保護資金。根據有關數據,到1980年為了履行聯邦環境保護規章條例,美國每年要花費400多億美元。同時,美國是較早將信息技術應用在環保上的國家,20世紀80年代紐約州發起的“新一代的水資源管理計劃”行動,就是大數據應用到環保領域的實例。
       此外,需要特別說明的是,產業國際轉移及能源結構調整也是美國國內環境質量改善的重要原因,盡管其本身不是環保政策。
       當然,在美國環保政策的實施過程中,也暴露了一些問題,引發了激烈的社會討論,例如,受利益集團驅動搖擺環境政策、在經濟壓力下放松環保政策、不重視國際環境公約簽署及履約等。
       二、借鑒美國經驗改進中國環保政策的建議
       針對美國環保政策的經驗和教訓,我國既要創新也要借力,既要瞻前也要顧后,建議從以下方面改進環保政策:
       首先,全面推動經濟發展等領域的綠色轉型和產業升級。要在生產、消費、流通等各個方面實現綠色轉型。在生產方面,結合“中國制造2025”戰略實施,加快從制造大國轉向制造強國,改造和“綠化”傳統制造業,逐步合理降低高污染高耗能產業在經濟和產業結構中的比重,促進節能減排,培育低污染低能耗的新型產業。在消費方面,要倡導綠色消費,加強綠色交通、綠色建筑等,企業要推廣綠色生態設計、完善包裝回收等,消費者要提高綠色消費意識。在流通方面,實施綠色運輸車輛及貨船的綠色認證制度。要推動產業結構優化和升級。緊緊抓住“一帶一路”及自貿區發展的機遇,加快對外投資和產業升級改造,提高生產技術水平和污染治理水平。為保護投資者利益和維護國際環境形象,注重在自由貿易協定中設立環境條款和單獨環境章節。
       其次,要因地制宜,對不同發展水平的對象實行不同的環保政策。在現有環境法律和政策體系的基礎上,建立區域環境保護政策,環境政策要充分體現地域差異。對經濟發展水平不同的地區實施差別化的政策。對東部地區嚴格控制污染物排放水平,采取比國家標準更加嚴格的地方標準,制定比美國等發達國家同時期超前的環境質量目標。而對于中西部等欠發達地區,應當先調整產業結構,在制定地方行政法規時應該充分考慮生態紅線,保護自然保護區和草原、濕地、森林等生態系統的可持續發展。時間上要有所區別,東部地區可以先實行某項政策,待西部地區經濟發展上去了再緩期實施,時間差距可以有5年~10年。制定詳細的實施指南及導則,避免“一刀切”,保障差異性環保政策的落實。同時,逐步將大數據等新型科技成果引入到環境保護中,提高環境保護能力。可先在有條件的地方的某條河流進行試點,逐步推廣到城市,再逐步從城市推廣到農村,由點到面分級推廣。
       第三,科學合理劃分中央和地方環境保護事權,明晰責任。積極落實《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》,推進試點工作。將外部性作為劃分中央和地方環保事權的重要原則。例如,跨行政區域空氣污染問題由中央環保部門重點協調,而固廢處置等由中央制定相關政策和標準,主要由各地管理。
       第四,重視和學習美國20世紀90年代的環境保護政策。隨著經濟的快速發展,中國不僅要學習美國同等發展階段的環保政策,同時也要超前看,學習美國20世紀90年代的環境保護政策。具體包括:重視環境正義和環境公正,設立中央層面跨部門環境公正工作組;重視環境政策的規范化和效率化,重視環境標準落實的最佳范例,制定詳細的環境政策技術指南,開展經濟政策的分析等;重視環境安全,逐步將環境安全納入外交和防務政策體系。


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